In drie delen geven wij u een overzicht van het nieuwe ambtenarenrecht dat van toepassing is vanaf 1 januari 2020. Deze week: deel 3. Deel 1 van het artikel kunt u hier nalezen en deel 2 hier.
Reden van normalisering
De naam van de wet (Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren) zegt het al: het normaliseren van de rechtsverhouding tussen de ambtenaar en de overheidswerkgever. Als gevolg van de maatschappelijke veranderingen is die verhouding steeds gelijkwaardiger geworden. Waar vroeger de overheid als een almachtige en alwetende organisatie werd beschouwd – en geaccepteerd – die alles eenzijdig kon bepalen, is dat thans door de maatschappelijke ontwikkelingen al lang niet meer zo. Het verschil is niet meer te rechtvaardigen, zeker nu de belangrijkste elementen: gezag, arbeid en loon hetzelfde zijn.
Gevolgen
Zonder volledigheid te pretenderen zetten wij hieronder een aantal gevolgen voor u op een rij.
Ontslagrecht
De veranderingen zijn minder groot dan ze op het eerste gezicht lijken. Neem bijvoorbeeld de ontslagbescherming, vaak gezien als het belangrijkste onderdeel van het arbeidsrecht. Als gevolg van de Wet Werk en Zekerheid (de WWZ) van 1 juli 2015 is het arbeidsrecht zodanig gewijzigd dat het sterke gelijkenis heeft gekregen met het ambtenarenrecht. Grof gezegd komt het erop neer dat
1) de ontslaggronden voor het beëindigen van de arbeidsovereenkomst door de werkgever sindsdien uitputtend zijn opgesomd, gelijk bijvoorbeeld de ontslaggronden genoemd in hoofdstuk 10 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), en
2) tegen de uitspraak van de kantonrechter of de beschikking van het UWV betreffende het ontslag rechtsmiddelen open staan, (bijna) gelijk aan de rechtsmiddelen in het ambtenarenrecht (beroep bij de bestuursrechter en het hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep).
Overleg versus bezwaar
Een duidelijk verschil is natuurlijk wel dat alle besluiten (eenzijdige rechtshandelingen) van de overheidswerkgever die een rechtsgevolg hebben voor de arbeidsrelatie niet meer aan bezwaar onderhevig zijn. Een dergelijke binnen de overheidswerkgever te volgen procedure is laagdrempelig, arbeidsintensief, tijdrovend en zorgt veelal voor een minder goede of zelfs verstoorde arbeidsverhouding. Vanwege de meer gelijkwaardige verhouding tussen de ambtenaar en de overheidswerkgever zal veel meer overleg moeten plaatsvinden over de (wijze van) uitvoering van de arbeidsovereenkomst. Dit neemt niet weg dat daar de overheidswerkgever vervolgens (toch) eenzijdig kan overgaan tot wijziging van een arbeidsvoorwaarde, welke wijziging de werknemer door de rechter kan laten toetsen aan de (zware) eisen die daaraan worden gesteld.
Het tweezijdige karakter van de arbeidsverhouding komt ook tot uitdrukking in de Ambtenarenwet die bepaalt dat het integriteitsbeleid – de uitvoering daarvan – ter sprake moet komen bij het werkoverleg en in het functioneringsgesprek.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Naast de beperking van de grondrechten blijft er nog een ander belangrijk verschil tussen de werknemer in dienst bij een gewone werkgever en de werknemer in dient van een overheidswerkgever: bij de door de overheidswerkgever genomen besluiten op grond van zijn gezag (instructiebevoegdheid), in het kader van ontslag of anderszins, zal de rechter toetsen of die besluiten voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldige besluitvorming, motiveringsvereiste, verbod van detournement de pouvoir, en afweging van belangen).
Van rechtspositionele regeling naar cao
De arbeidsvoorwaarden neergelegd in de rechtspositieregeling zijn per 1 januari 2020 komen te vervallen. Daarop zijn twee uitzonderingen van toepassing die zijn neergelegd in het overgangsrecht.
- De eerste betreft de toepassing van de daarin neergelegde uitkeringen. Die blijven van kracht voor de ambtenaar wiens aanstelling voor 1 januari 2020 is geëindigd.
- De tweede uitzondering is dat de rechtspositionele regeling van kracht blijft alsof het een collectieve arbeidsovereenkomst (cao) is, totdat een cao is gesloten.
De toepasselijkheid van cao’s is echter niet zo verstrekkend als de algemeen verbindende werking van een rechtspositionele regeling die eenvoudigweg door een besluit van de overheidswerkgever doorwerkt in de individuele arbeidsverhouding tussen die overheidswerkgever en de ambtenaar. Zo zijn niet alle gemeenten lid van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), de werkgeverspartij bij de cao Gemeenten. En dus zijn zij die gemeenten niet direct vertegenwoordigd bij die cao. De vraag die zich dan voordoet is of de rechtspositionele regeling nog steeds geldt voor die gemeenten? De wet (overgangsrecht) bepaalt dat die rechtspositionele regeling als een cao moet worden beschouwd zolang geen cao is gesloten. Die regel roept vragen op. Wordt daarmee tevens bedoeld dat de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst (Wet cao) integraal van toepassing is en dus dat die rechtspositionele regeling, gelijk een cao, een maximale looptijd kan hebben van vijf jaar? En wat als binnen die periode geen cao is afgesloten?
“De wet bepaalt dat de rechtspositionele regeling als een cao moet worden beschouwd zolang geen cao is gesloten.”
Een ander belangrijk verschil tussen een cao en de rechtspositionele regeling is dat elke vereniging van overheidswerkgevers met elke vakvereniging een (schriftelijke) cao kan afsluiten. Dat kan namelijk niet bij een rechtspositionele regeling. Daarvoor geldt dat de overheidswerkgever met een meerderheid van de in die sector aanwezige vakbonden in het georganiseerde overleg overeenstemming moet bereiken voor het vaststellen van een rechtspositionele regeling.
Indien die cao algemeen verbindend wordt verklaard dan werkt die door in c.q. is die van toepassing op alle arbeidsovereenkomsten, ongeacht of de betreffende vakvereniging veel leden heeft onder de ambtenaren (nuancering: voor een algemeen verbindend verklaren wordt wel een representativiteits-eis gesteld). Indien de cao niet algemeen verbindend wordt verklaard dan is die cao alleen van toepassing voor de ambtenaren die
1) lid zijn van de betreffende vakvereniging en
2) een incorporatiebeding hebben in hun arbeidsovereenkomst, waarin staat dat de cao van toepassing is op de arbeidsverhouding van partijen of
3) die buiten de arbeidsovereenkomst om expliciet akkoord zijn gegaan met de toepasselijkheid van die cao.
De rechtspositionele regeling is vaak meer omvattend dan een cao. Dat betekent dat de overheidswerkgever daarnaast een personeelsregeling of personeelshandboek moet opstellen om alle arbeidsvoorwaarden ook op de arbeidsovereenkomst van toepassing te laten zijn. Ook daarvoor geldt dat voor de toepasselijkheid daarvan een incorporatiebeding in de arbeidsovereenkomst valt aan te bevelen.
In drie delen gaven wij u een overzicht van het nieuwe ambtenarenrecht dat van toepassing is vanaf 1 januari 2020. Dit was deel 3.
Gepubliceerd op 14 april 2020 door
Fiorens 